Weltweite Koalitionen für Klimaschutz mit einheitlichen Standards

Klimadiplomatie zur Vereinheitlichung ambitionierter Klimastandards für Wettbewerbs- und Klimagerechtigkeit im Welthandel.

25 Jahren aktive Klimadiplomatie auf UN-Ebene – und trotzdem steigen die Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre ununterbrochen weiter. Die bisherigen diplomatischen Anstrengungen für die Bildung von weltweiten Klimaschutzallianzen sind weitgehend gescheitert. Politik und Gesellschaft müssen Klimaschutz endlich als solidarische Aufgabe anerkennen.

Zusätzlich zu dem Pariser Klimaabkommen, das die Einzelstaaten in die Pflicht nimmt, müssen unsere Politiker daher weitere internationale Klimakoalitionen bilden, die sich länderübergreifend für Themen wie CO₂-Preise, Carbon leakage, Verankerung vom Klimaschutz im Welthandelsrecht und Klimagerechtigkeit einsetzen.

Sofern ich am 26.9.2021 in den Bundestag gewählt werde, werde ich Gesetzesinitiativen einbringen oder unterstützen, durch die:

es möglich wird, Klimaschutzstandards und Klimaabgaben zur Einhaltung des Pariser Klimaschutzabkommen rechtsverbindlich im Welthandelsrecht (Art. XX GATT) zu verankern,
sich Länder zum Beispiel im Rahmen eines „Klimaclubs der Willigen“ auf einheitliche CO₂-Preise bzw. auf einheitlichere, staatlich veranlasste Preisbestandteile (IWF 2019) auf Energie verständigen können (vgl. MP 10),
ein Grenzausgleich für CO₂-Preise gegenüber Drittstaaten eingeführt wird, um zu verhindern, dass Unternehmen ihre Produktion in Länder verschieben, in denen die Emissionsauflagen nicht so streng sind (Carbon Leakage),
die bisherigen Maßnahmen zum Schutz vor Carbon leakage durch Endproduktabgaben und Carbon Contract of difference ersetzt (vgl. MP 12) werden
es eine einheitliche und angemessene Bepreisung von Emissionen im internationalen Flugverkehr gibt und die Einnahmen daraus in die Förderung von treibhausgasärmere Alternativen wie Bahnfahren und E-Fuels fließen
Unternehmen international zur Bilanzierung ihrer Treibhausgasemissionen verpflichten werden (vgl. MP 3)
gemeinsame Standards für die Kennzeichnung von verwendeten Materialen in exportierten Produkte entwickelt werden, um materialspezifisches Sortieren und Recyceln zu vereinfachen (vgl. MP 4)
Klimaschutzanforderungen und Berichtspflichten in den Regularien des internationalen Kapitalgesellschaftsrechts (Aktienrecht) verankert werden,
beim internationalen Güterverkehr eine Speditionsabgabe eingeführt wird (vgl. MP 11),
Deutschland in einen internationalen Klimafonds einzahlt für die Dekarbonisierung der Industrie und eine klimaverträgliche Landnutzung auch in weniger entwickelten Ländern
EU-weit auf eine fahrleistungsbezogene PKW-Maut zur Internalisierung aller Externalitäten eingeführt wird (vgl. MP 7)

Hintergrund: Beschreibung der Vorschläge im Detail

Der bisherige Ansatz des Pariser Abkommens, bei dem die Länder ihre eigenen Verpflichtungen festlegen („Bottom-up“), muss durch weitere Initiativen Williger gestärkt werden. Klimaschutz sollte als eine solidarische Aufgabe anerkannt werden und neben der Lösung von Konflikten zur großen Aufgabe der Diplomatie werden. Dazu gehört die Verankerung von Klimaschutz im Welthandelsrecht z.B. durch die ausgesprochene Zulässigkeit von Klimaschutzstandards und entsprechenden Abgaben auf Treibhausgasemissionen. Bei Erfolg würde dies das nationale Handeln für den Klimaschutz deutlich vereinfachen und faire Wettbewerbsbedingungen für Unternehmen erleichtern. Außer der EU im Rahmen des europäischen Emissionshandels haben laut dem Carbon Pricing Dashboard weltweit inzwischen 64 Initiativen CO₂-Preise eingeführt oder planen sie einzuführen. Neben den offensichtlichen Plattformen wie den Klimakonferenzen oder im Rahmen von Handelsverträgen bieten vor allem die „CO₂-Preis-Länder“ naheliegende Ansatzpunkte, um Verbündete für weitergehende Klimakoalitionen auch zu den Themen Carbon leakage, Bilanzierung und Bepreisung von Treibhausgasen, Kompensationsmechanismen, Speditionsabgabe, Klimaschutz und Welthandel, Klimagerechtigkeit u.v.m. zu finden.

(1) Internationaler Flugverkehr

Der Flugverkehr trägt nach einer internationalen Studie 3,5 % zur Klimaerwärmung bei (Lee et al. 2020, DLR 2020). Die Minderung der Treibhausgasemissionen des internationalen Flugverkehrs ist wesentlich von internationalen Maßnahmen und Abkommen abhängig. Die Vereinbarung Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA) soll gemäß der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation ICAO-Resolution A39-3 das (einzige) Klimaschutzinstrument für die Emissionen von internationalen Flügen sein. CORSIA führt dazu, dass die Fluggesellschaften weltweit CO₂-senkende Klimaschutzprojekte (Offsetting) finanzieren, in denen in entsprechender Größenordnung die Emissionen aus dem Luftverkehr kompensiert werden. CORSIA befindet sich noch bis 2023 in einer „Pilotphase“, und es können innerhalb folgender Programme „Kompensations“-Zertifikate erworben werden: American Carbon Registry, China GHG Voluntary Emission Reduction Program, Clean Development Mechanism, Climate Action Reserve, The Gold Standard, Verified Carbon Standard. Die Kritik an der Kompensation (Offsetting) nicht nur des internationalen Flugverkehrs sind vielfältig (Öko-Institut 2016, DEHSt 2018).

Die Entscheidung, dass der Luftverkehr die von ihm verursachten CO₂-Emissionen durch Kompensationsmaßnahmen ausgleichen können soll, geht bis ins Jahr 1992 auf den Umweltgipfel in Rio zurück. Für den Zuwachs der Emissionen des europäischen Luftverkehrs gilt seit 2012 auch noch eine Regelung des europäischen Emissionshandels (EU-ETS). Damit sollen die Kohlendioxid-Emissionen des Luftverkehrs in Europa auf die Emissionen des Jahres 2005 begrenzt werde. Wenn das Luftverkehrsaufkommen wächst, also mehr geflogen wird, müssen die Fluggesellschaften zusätzliche CO₂-Emissionen EU-ETS Zertifikate kaufen. 2018 deckte die kostenlose Zuteilung für von Deutschland verwaltete Luftfahrzeugbetreiber ca. 38 % ihrer CO₂-Emissionen ab (dehst 2020).

Keine der bisherigen Anreiz- oder Begrenzungsregelungen zum internationalen Flugverkehr haben vor der Pandemie zu einer absoluten Einsparung der Treibhausgasemissionen im Flugverkehr geführt. Bis 2019 lagen die Effizienzgewinne beim Kerosinverbrauch bei weitem unter den Wachstumsraten des internationalen Flugverkehrs. Einnahmen aus einer Bepreisung des Treibhausgaspotenzials von Flugbenzin oder des Flugverkehrs sollten in die Förderung von treibhausgasärmeren Alternativen wie Bahnfahren und E-Fuels fließen.

(2) „Verpflichtende“ Kompensation

Neben dem internationalen Emissionshandel gibt es im Rahmen des Kyoto-Protokolls, das 1997 als Zusatzprotokoll zur Ausgestaltung der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen beschlossen wurde, zwei projektbezogene „Flexible Mechanismen“, die die Industrieländer dabei unterstützen sollen, ihre zugesagten Emissionsreduktionsziele zu erreichen: durch „Joint Implementation“ (IJ) zwischen Industriestaat und Industriestaat und den „Clean Development Mechanism“ (CDM) zwischen Industriestaat und Entwicklungsland lassen sich Emissionsgutschriften von Projekten im Ausland bei den eigenen territorialen Emissionen anrechnen.

Damit können über zertifizierte Emissionsreduktionen (CER) Privatpersonen, Unternehmen, öffentliche Einrichtungen und Kommunen durch den Kauf und die Stilllegung von so genannten Certified Emission Reductions (CER) weltweit eine Vielzahl an Projekten in anderen Industriestaaten oder Entwicklungsländer unterstützen, die mehr oder weniger Treibhausgasemissionen reduzieren. Zertifikate dieser Projekte finden ebenso Einsatz bei der verpflichtenden Abgabe von europäischen Industrieunternehmen gemäß dem Europäischen Emissionshandelssystem (EU-ETS) gemäß Kyoto-Protokoll und unterliegen daher der Kontrolle der UNFCCC. Unternehmen, welche dem Emissionshandel unterliegen, können einen Teil ihrer jährlichen Verpflichtung der Abgabe von Emissionsrechten durch CER erfüllen. Die Projekte müssen zur Nutzung im ETS speziellen Anforderungen entsprechen und dürfen z. B. nicht aus Forstprojekten stammen oder aus speziellen Industriegasprojekten, da sie sonst im verpflichtenden Handel nicht nutzbar wären.

Sowohl die IJ, als auch die CDM-Projekte mit deutscher Beteiligung finden sich in einer Datenbank bei der Deutschen Emissionshandelsstelle. Die Gutschriften aus Klimaschutzprojekten (CER aus dem CDM beziehungsweise ERU aus JI) sind allerdings weltweit handelbar. So kann aus den Infos der Datenbank nicht eindeutig geschlossen werden in welchem Umfang deutsche Unternehmen sich tatsächlich an solchen Projekten beteiligen bzw. bereits Gutschriften aus solchen Projekten erworben haben.

(3) Freiwilliger Kompensationsmarkt

Der freiwillige Erwerb und die Löschung von EU-ETS Zertifikaten (Emissionsberechtigungen) sind eine Form der freiwilligen „Kompensation“. Durch freiwilligen Kauf und Löschung werden die Zertifikate verknappt. Die zum 1.1.2019 eingeführte Marktstabilitätsreserve nimmt jedoch Einfluss auf diese Form der Verknappung (UBA 2020) indem sie unter einem Schwellenwert wieder Zertifikate zur Verfügung stellt. Sie kann damit die Reduktionswirkung der Verknappung durch den freiwilligen Erwerb von EU-ETS Zertifikaten schmälern.

Das wachsende Interesse von Unternehmen aber auch von Kommunen und Privatpersonen, „klimaneutral“ zu werden, treibt einen inzwischen stark ansteigenden immer unübersichtlichen Markt an freiwilligen Kompensationsprojekten und Anbietern (DEHSt 2019). Für die freiwillige Kompensation gibt es bis heute kein zentrales Anerkennungsverfahren und keinen einheitlichen, verbindlichen Standard.

Selbst Banken bieten ihren Kunden inzwischen mit z.B. 15 € pro Monat (Tomorrow) ein „klimaneutrales Leben“ an. Hierbei werden 11,3 Tonnen CO₂ mit 180 € pro Jahr = 15 € pro Tonne CO₂ „klimaneutral“ gestellt. Der Durchschnitt der „Kosten“ der dann durchgeführten Kompensationsmaßnahmen liegt noch weit geringer (Ecossystemmarketplace 2021). Wenn aber gleichzeitig die durchschnittlichen Treibhausgase des Kompensierenden nicht rapide abnehmen, kann eine Begrenzung der Erderwärmung nicht erreicht werden.

Ob es sich um einen UN-regulierten Compliance-Mechanismus oder den freiwilligen Kohlenstoffmarkt handelt, für alle Arten der Kompensation gilt, dass der Nachweis einer Verbesserung des „Business as usual“ noch kein Nachweis dafür ist, dass damit die Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre sinken und die Erderwärmung begrenzt werden kann. Die Frage stellt sich, ob Zertifizierungsstandards den glaubwürdigen Nachweis einer individuellen oder unternehmerischen „Klimaneutralität“ überhaupt erbringen können.

Das bedeutet nicht, dass viele der Projekte, die hinter dem Etikett „Kompensation“ stecken, nicht sinnvoll sind. Nur das Etikett „klimaneutral“, mit dem die meisten Anbieter ihre Kompensationsprojekte bewerben, kann nicht halten, was es verspricht. Große Teile der Kohlenstoffmärkte müssen sich diesen Etikettenschwindel eingestehen, ihn korrigieren und zu neuen Formen und Regeln kommen, die zumindest potenziell die Begrenzung der Erderwärmung erreichen lassen (Kreibich et al. 2020). Hierzu würde gehören, Finanzierungspakete zu schnüren, die einerseits Suffizienzanreize schaffen, und zum anderen, die CO₂-Vermeidungskosten derjenigen Technologien in den Blick zu nehmen, die z.B. ein Wohnen, Arbeiten und Reisen auch ohne den Ausstoß von Treibhausgasen ermöglichen sowie bereits verfügbare bilanzierbare und zertifizierte Negativemissionen (vgl. Carbon future) finanziert und umsetzt. Hinzu kommen müssen überprüfbare Mechanismen, die Doppelzählungen von Treibhausgasminderungen in den THG-Inventarberichten ausschließen (Unger 2018, Michaelowa et al. 2021).

(4) Klimaschutzstandards und Klimaabgaben im Welthandelsrecht (Art. XX GATT) zur Einhaltung des Pariser Klimaschutzabkommens rechtsverbindliche ermöglichen

Im Gegensatz zum Kyoto-Protokoll, das absolute Reduktionsziele für Industriestaaten auf halbwegs gleicher Bemessungsgrundlage enthielt, erlaubt das 2015 verabschiedete Pariser Abkommen den Vertragsparteien, ihre Nationally Determined Contributions (NDCs) und die damit verbundenen Minderungsziele selbst zu definieren. Zudem sind in den Artikeln 6.2 und 6.4 des Abkommens Bestimmungen für ökonomische Instrumente, wie einen CO₂-Mindestpreis und Grenzsteuerausgleich (Marktmechanismen) zwar enthalten, deren Verfahren müssen aber noch verhandelt und verabschiedet werden, um den Druck zu erhöhen entsprechende Instrumente auch im Welthandelsrecht verbindlich zu ermöglichen. Zusätzlich sollte man in Handelsabkommen ein Lieferkettenmanagement mit verpflichtender Bilanzierung der Treibhausgas vereinbaren.

(5) Klimaclub der Willigen

Die deutsche und europäische Klimadiplomatie sollte sich zum Ziel setzen, dass möglichst viele Staaten einem „Klimaclub“ (Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) Klimaclub 2021) beitreten, der:

seine Unternehmen auf die Bilanzierung ihrer Treibhausgasemissionen verpflichtet (vgl. MP 3),
gemeinsame Standards für die Kennzeichnung der verwendeten Materialen in exportierten Produkten entwickelt, um das materialspezifische Sortieren und Recyceln zu vereinfachen (vgl. MP 4),
sich auf einheitliche CO₂-Preise oder noch besser auf einheitliche staatlich veranlasste Preisbestandteile (IWF 2019) auf Energie verständigt (vgl. MP 10),
sich auf an Umwelt-, Klimaschutz- und Sozialstandards angepasste Handelsregeln einigt,
Klimaschutzanforderungen und Berichtspflichten in den Regularien des Kapitalgesellschaftsrechts (Aktienrecht) einführt,
in der IMO die Vereinbarungen von Paris durchsetzt und eine Speditionsabgabe einführt (vgl. MP 11),
EU-weit auf eine fahrleistungsbezogene PKW-Maut drängt (vgl. MP 7),
die bisherigen Maßnahmen zum Schutz vor Carbon leakage durch Endproduktabgaben und Carbon Contract of difference ersetzt (vgl. MP 12),
die Möglichkeit des Kompensierens (Offsetting) abschafft oder fundamental reformiert,
sich für eine wirksamere Alternative zu CORSIA einsetzt,
sich für einen internationalen Klimafonds für die Defossilisierung der Industrie und eine klimaverträgliche Landnutzung auch in weniger entwickelten Ländern einsetzt,
einen Grenzausgleich gegenüber Drittstaaten einführt.

Erwartete Wirkungen auf Emissionen, Arbeitsmarkt und Finanzen

Der Einfluss Deutschlands und der EU auf Emissionen geht weit über die territorialen Emissionen Deutschlands bzw. der EU hinaus (Fezzigna et al. 2019). Im Jahr 2015 betrug das Verhältnis zwischen importierten und exportierten Emissionen mehr als 3:1 für die EU-28, die 1.317 Mt CO₂ aus dem Rest der Welt (hauptsächlich aus China und Russland) importierte, während sie nur 424 Mt CO₂ exportierte.

Dazu trägt insbesondere der Anteil Deutschlands in Höhe von 7% am Welthandel bei. Die zunehmende Verpflichtung zur Bilanzierung der Treibhausgasemissionen (vgl. MP 3) legt diese produktspezifischen Emissionen offen und ist ein entscheidender Schritt zur Minderung der Emissionen durch die Lieferkette. Energie- und Verkehrswende und die zunehmende Digitalisierung werden die ohnehin schon hohe Nachfrage nach Rohstoffen für Batterien und Elektrogeräte erhöhen. Damit kommt auch den Anforderungen zu einem nachhaltigen Umgang (Bergbau, Recycling) mit diesen Rohstoffen eine immense Bedeutung zu. Auch diese Themen könnten im Rahmen dieser Klimakoalitionen aufgegriffen werden.

Vorschläge für die rechtliche Umsetzung

(1) Einfluss als Mitgliedsstaat auf die einschlägigen Regelungen internationaler Organisationen wie WTO, WHO, UNO, IMO in oben genanntem Sinne intensivieren.

(2) Die WTO-Mitgliedsstaaten sind sehr weitgehend auch Mitglied des Übereinkommens von Paris. Es liegt daher im Interesse Aller, kurzfristig völkerrechtlich verbindliche Vereinbarungen zum Klimaschutz und zum Freihandel aufeinander abzustimmen.

(3) Willige Staaten könnten als Mitglieder eines Klimaklubs, wie ihn der Wirtschaftsnobelpreisträger Nordhaus vorgeschlagen hat, vorangehen und Mechanismen des Grenzausgleichs, wie z.B. Endproduktabgabe oder entsprechende Bilanzierungspflichten miteinander vereinbaren. Dazu bedarf es keines weiteren formalen Zusammenschlusses. Ebenso könnten die EU und andere Staaten in Freihandelsabkommen vereinbaren, die entsprechenden Instrumente als Teil ihrer nationalen Klimaschutzpolitiken zu nutzen. Der von Nordhaus vorgeschlagene Weg von echten Klimazöllen wäre nur mit einer entsprechenden Friedensklausel, Änderungen im WTO-Recht möglich (vgl. Zengerling 2020).

(4) Sorgfaltspflichten für Unternehmen über internationale Lieferketten hinweg verbindlich auch für die Erhaltung unserer Lebensgrundlagen und zum Klimaschutz vereinbaren (vgl. Oxfam 2016). Aufwuchspfad E-Fuels für Flugverkehr (Die globalen Emissionen des zivilen Luftverkehrs betrugen im Jahr 2018 rund 918 Mio. Tonnen Kohlendioxid (CO₂), ein Anstieg um 32 % seit 2013.)